江苏省连云港市中级人民法院 

行政判决书

原告宋**，女，19**年**月**日出生，汉族，居民身份证号码32***********8X, 住连云港市***区***社区***号。

委托代理人陈华、魏鑫，北京市农权律师事务所律师。

被告连云港市连云区人民政府，住所地连云港市连云区西墅路*号。法定代表人李**，区长。

行政机关出庭负责人乔**，****管委会副主任。

委托代理人朱**，****律师事务所律师。

委托代理人徐**，****建设局工作人员。

原告宋文娟不服被告连云港市连云区人民政府(以下简称连云区政府)作出的连区征补字〔2022〕21号《连云区人 民政府关于徐圩新区宋文娟户房屋征收补偿决定书》(以下简称21号补偿决定),向本院提起行政诉讼。本院于2022年11月3日立案受理，向被告送达了起诉状副本及应诉通 知书。本院依法组成合议庭，于2023年2月27日进行公开 开庭审理。原告宋文娟及其委托代理人陈华，徐圩新区管委会副主任乔寿稳作为行政机关负责人出庭，被告委托代理人朱海楠、徐文浩到庭参与诉讼。本案现已审理终结。

原告宋文娟向本院提出的诉讼请求：撤销被告于2022 年8月29日作出的21 号补偿决定，本案诉讼费用由被告承 担。事实与理由：原告系连云港市连云区徐圩新区徐圩街道 办事处辛高圩社区居民，是案涉被征收房屋所有权人。被告 作出21号补偿决定存在以下问题：没有有权政府收回土地 及用地批复文件，没有将住宅用房和营业用房区分，未对营 业用房价值进行评估确定，被征收房屋价值的补偿远远低于 类似房地产的市场价格，认定违法建筑面积没有依据，违法 建筑不予补偿违法，不具备法定条件且评估程序严重违法， 补偿决定不符合城乡规划和专项规划。补偿决定不具备作出 条件，未依法进行稳定风险评估，作出补偿决定程序违法。

为维护原告合法权益提起行政诉讼，望判如所请。

原告宋文娟向本院提交如下证据：

证据1.身份证复印件，证明原告为适格主体。证据2. 房屋征收补偿决定书，证明被告为适格主体，其作出的决定 书侵害了原告的合法权益。证据3.营业执照及其他有关许可 证(包括国有土地使用权证连国用**字第40***号、房屋 所有权证房权证连用民字第L00103***号、税务登记证、特 种行业证),证明被征收房屋是生产经营场所，原告按照商 业用途交税，但按照住宅补偿，不公平不合理。证据4.徐圩 新区相邻区域内房屋销售市场宣传单，证明相邻区域内市场 价在平均住宅6000多元，商铺是每平方1万-2万，21号补偿决定远远低于涉案相邻市场的价格。

被告连云区政府辩称：1.被告具有实施房屋征收与补偿 工作的法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条，市、县级人民政府负责本行政区域内房屋征收与补偿工作。《连云港市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第三条规定，各县区人民政府负责本行政区域房屋征收与补 偿工作。连云港经济技术开发区、徐圩新区、云台山风景名 胜区(科教创业园区)的房屋征收与补偿工作由所在区域的区人民政府负责。本案中，徐圩新区棚户区改造项目所属行 政区位于连云区人民政府行政辖区。2.21号补偿决定认定事 实清楚，程序合法。2018年11月22日，被告作出《连云区 人民政府徐圩新区棚户区改造(三期)征收决定书》并依法 进行公示和公证。房屋征收部门为连云区住房和城乡建设局，通过协商选定方式，从市住建局公布的估价机构名录中 选取产生江苏先河房地产资产评估测绘造价咨询有限公司 (以下简称先河公司)作为评估机构。经查，原告房屋位于 徐圩新区辛高圩社区辛五路35号，房屋所有权人为宋文娟， 登记宗地面积33.6平方米。经测绘公司实测，房屋建筑总 面积为93.71平方米。根据《连云港市市区国有土地上房屋 征收范围内未经登记建筑调查认定和处理暂行办法》(连政 规发〔2011〕14号)和《土地房屋征收补偿办法》,案涉房 屋认定合法面积为86.06平方米，违法建筑7.65平方米，违法建筑一律不予补偿。经评估机构估价，房屋价值为 275908元，房屋室内装饰装修及附属设施补偿为55939元。

房屋评估结果公示送达后，宋文娟未在法定期限内申请评估机构复核。征收部门提供了产权调换和货币补偿两种补偿方 式，将坐落于本市徐圩新区张圩小区1号楼二单元401室， 面积为99.78平方米作为产权调换用房。因双方未能达成协 商一致，被告依法作出补偿决定，并在征收区域内公告。3.21 号补偿决定符合法律规定。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

被告连云区政府向本院提交了如下证据：

第一组证据：

证据1. 《连云区人民政府徐圩新区棚户区改造项目三期 房屋征收决定书》(连区政发〔2018〕128号，以下简称128 号征收决定),及附件《补偿方案》。证据2. 《连云区人民 政府国有土地上房屋征收决定公告》(连区房征字(2018) 1号)、公证书(2018)连云证民内字第1684号。证明2018 年11月22日，由连云区政府作出128号征收决定及附件《补 偿方案》,并于2018年11月23日公告，并公证，程序合法。

第二组证据：

证据3. 《关于徐圩新区棚户区改造项目三期房屋征收评 估机构的报名公告》及附件《国有土地上房屋征收评估报名 申请表》和连云港市人民政府网站发布信息截图。证据4. 《徐圩新区棚户区改造项目三期评估公司选聘结果汇总表》 《徐圩新区棚户区改造项目三期房屋征收评估机构选票》。 证据5. 《关于徐圩新区棚户区改造项目三期房屋征收评估机构投票结果的公告》。证据6. 《评估委托合同》《分公司准予变更登记通知书》。证明2018年11月22日，由徐圩新 区棚户区改造指挥部向被列入连云港国有土地上房屋征收 评估机构名录的评估机构发布评估机构选聘公告。公告发布 后在规定时间内共有连云港中信土地房地产评估咨询有限 公司、江苏大公房地产土地与资产评估造价咨询有限公司、 先河公司、博文房地产评估造价集团有限公司连云港分公司 报名表四家评估公司参加报名，480户被征收人户中共有354 户填写选票，经有效选票统计，江苏先河房地产土地评估有 限公司连云港分公司获得352票，得票数超过被征收人户数 的一半，经过多数决定方式确认评估机构为先河公司，评估 机构投票结果公告，张贴于辛高圩社区公示栏。征收部门与 先河公司签订《评估委托合同》,评估机构选取过程合法，结果有效。

第三组证据：

证据7. 《徐圩新区房屋征收确权表》《房屋平面示意图 B3-57》《居民身份证》《常住人口登记卡》(宋文娟)《徐 圩新区棚户区改造三期项目实际经营房屋认定表》《营业执 照》等经营资料、  《国有土地使用证》《房屋所有权证》。 证据8. 《徐圩新区棚户区改造项目三期被征收房屋已登记和 未经登记建筑调查认定的公示》。证据9. 《徐圩新区棚户区 改造项目三期房屋征收分户初步评估结果第二批的公示》 《公证书》(2019)连云证民内字第1633号。证据10. 《关 于对徐圩新区棚户区改造项目三期中涉嫌违法建设的房屋进行认定的函》《关于宋文娟户违法建设复核情况的函》《房屋征收费用结算表》 (货币安置) 《房屋征收费用结算表》 (产权调换)《附属物现场调查补偿计算表》。证据11.(2019) 连云证民内字第1758号《公证书》《房地产征收估价报告》。 证明征收人对房屋面积认定和补偿费用计算准确，并经评估 机构评估。相关面积和费用计算结果进行了公示，公示过程经公证处公证。《房地产征收估价报告》送达被征收人。

第四组证据：

证据12. 《连云区人民政府关于徐圩新区宋文娟户房屋  征收补偿决定书》(连区征补字2022-21 号)、2022苏连连 云证字第2081 号《公证书》。证据13. 《连云区人民政府关  于徐圩新区宋文娟户房屋征收补偿决定公告》(连区征补字 告2022-21号)、 《公证书》2022苏连连云证字第2086号。 证明2022年8月29日，连云区政府作出《连云区人民政府 关于徐圩新区宋文娟户房屋征收补偿决定公告》 (连区征补

字2022- 21号),并于2022年9月21日送达宋文娟。

第五组证据：

证据14.2003年正射影像图宋文娟处截图。证据15.宋 文娟房屋现状图。证明宋文娟房屋在2003年影像图的状况以及房屋的现状。

原告宋文娟对被告连云区政府所举证据的质证意见：对 第一组证据1-2三性不认可，也达不到被告的证明目的，理 由是：原告没见过征收红线图，也没有见到符合涉案项目规 划条件的红线图。房屋征收决定不具备法定条件以及程序违法。违法建筑一律不补偿也没有事实和法律依据，涉案房屋系当事人是1997年修建的，目前已经经营三十多年，即便 按照《连云港市市区国有土地上房屋征收范围内未经登记建 筑调查认定和处理暂行办法》第八条，徐圩新区棚户区改造 项目三期的征收补偿方案第十条第三项，只要在2003年修 建的房屋都应当按照合法房屋给予补偿。公告的时间长短没 有公证，不明确。对于第二组证据3-6,三性不认可，也达 不到被告的证明目的，理由是：选定评估机构的过程没有公 证，仅仅公示送达过程。原告未参与选定评估机构，被告证 据中称352 票数，但是没有证据证实，也没有选票的证据。 原告未见过张贴在公示栏上，没有进行公示和公证。根据《江苏省贯彻实施国有土地上房屋征收补偿条例若干问题的规定》第十条，通过多数决定随机选定等方式确定房地产价格 评估机构的过程和结果应当经过公证机关依法公证，评估机 构选定的过程和结果没有公证，合法性有异议。对于第三组 证据7三性不认可，达不到被告证明目的。对于确权表，没 有原告的本人确认，且并非法定的确权凭证。确权表将住宅 房屋面积、商住面积、自建面积(违法面积)没有依据不合 法，连云港市城市管理综合执法局没有认定涉案房屋违法建 筑的职权。对违法建筑一律不补偿也没有事实和法律依据， 且区分住宅面积、商住面积、自建面积(违法面积)仅以测 绘图一刀切房屋就认定不合法不合理，原告房屋是1997年 修建的，但是测绘图中没有。且测绘证明不了节点，且没有看到测绘图，原告不认可。确权表的签字人员身份不明确。确权表不知道被告依据哪个法律规定作出的，根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第十五条，《连云港市区国有土地 上房屋征收范围内未经登记建筑认定和处理的暂行办法》的 第八条、第十五条，对房屋确权作出明确规定，但是作出的 部门不一致，且需要原告的签字和知情。房屋平面示意图不 清楚，且是先河公司制作。根据《连云港市市区国有土地上 房屋征收范围内未经建筑登记调查认定暂行办法》第三条，  房屋征收部门应当委托由资质的测绘单位对未经登记建筑 进行测量，2022年7月22日才委托先河公司，委托事项也 没有测绘，显然是冲突矛盾的，是违法的。证据8-9三性不 认可，达不到证明目的。公证处只是起始点的公证，并没有 时间段的公证，不排除一个小时张贴后撕掉；没有将住宅和 商业用房区分；被征收房屋价值补偿远远低于市场价格，住 宅是3000元每平方，商铺是7000元每平方，远远低于市场 的价格，不合法不合理，也无法保障原告的合法权益和基本 生活水平；被安置房屋没有评估。证据10三性不认可，且 严重违反了法律规定。违章建筑的认定没有事实和法律依 据，且违章建筑仅仅是综合行政执法局作出的函，没有对违 章建筑的认定。即便没有建设规划许可证，也是可以补办的， 而被告指定的部门在没有职权的情况在认定所谓违建的情 况下剥夺了原告的救济权利。对于结算表没有被征收人的签 字和认可，附属物调查没有进行现场清点。出现了大量的漏 评和测评等现象，不合法不合理，所以结算表应当认定为无 效。且综合执法局只有执行的权利，没有认定的权利，认定应当是城乡规划部门，即现在的自然资源规划局。关于房屋附属设施补偿问题，由征收人和被征收人双方协商选定，协 商不成的，委托评估机构评估确定，结算表上看，根本没有 与当事人进行协商，缺乏事实基础，所以对于合法性不认可。 证据11 三性不认可，达不到证明目的。估价报告应用有效 期从估价报告出具之日起不超过一年，本案估价报告超过了 规定的一年时间，所以评估报告失效了。根据《国有土地上 房屋征收评估办法》第十二条调查被征收房屋状况，拍摄反 映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料做好实际查勘 记录并妥善保管，房屋征收部门被征收人和注册房地产估价 师应当在实际查勘记录上签字或者盖章确认，在房地产征收 评估报告中没有看到这个过程，所以合法性不认可。对于公 证书，内容是送达了身份不明的人，没有送达原告，所以证 明目的不认可。证据12-13合法性不认可。恰恰可以说明原 告提起行政诉讼。证据14-15,被告超过了举证期限，原告 不质证。但是可以说一下，证据来源不清，制作单位不清，时间不清，图像不清楚，不排除是在1996年拍摄。反映不出实际情况。

被告连云区政府对原告宋文娟所举证据的质证意见：证 据1-2三性认可。证据2的房屋征收补偿决定书由原告提供， 证明原告收到了21号补偿决定。证据3三性认可。证据4 三性不认可，因其是宣传单，不具有公权力机关所认定相关 的证据效力，不能证明被征收人房屋的实际价值。被征收人 的房屋位处于徐圩新区的比较偏远的地段。而宣传单上的公寓在徐圩新区的核心区，两者不具有可比性。

经质证，本院对双方当事人提交的证据认证意见如下：  对于原告提交的证据1-3,与本案具有关联性，且被告对三 性均予以认可，予以采信。被告对证据4真实性提出异议，  且提出宣传页上房产与案涉房产距离较远，位置不同，故不 足以达到原告证明目的的意见。对原告提交的证据4不予采 信。对被告提交的证据1-13,与本案具有关联性，予以采信。 证据14-15,超出了举证期限，且无合理理由，不予采信。  关于已经采信的证据是否能够达到当事人的证明目的的问题，综合全案证据予以评判。

经审理查明，2018年11月22日，被告连云区政府发布 128号征收决定，决定征收徐圩新区棚户区改造项目(三期) 房屋征收红线范围内的房屋，征收部门是连云区房屋征收 局，征收实施单位是连云港徐圩新区房屋征收办公室、连云 港徐圩新区徐圩街道办事处。征收决定附补偿方案。征收部 门将征收决定与补偿方案在征收范围内张贴公告。宋文娟所 有的房屋位于徐圩新区辛高圩社区辛五路35号，土地使用 证地号为04-07-55,用地面积33.60平方米，房屋为登记建筑面积78.12平方米。

2018年11月22日，徐圩新区棚户区改造指挥部发布《关 于徐圩新区棚户区改造项目(三期)房屋征收评估机构报名 的公告》。2018年12月3日，连云区房屋征收局发布《关 于徐圩新区棚户区改造项目(三期)房屋征收评估机构投票 结果的公告》,经被征收人投票，选定先河公司为该项目房屋征收评估机构。2019年9月6日，连云港市连云区住房和城乡建设局发布《徐圩新区棚户区改造项目(三期)被征收 房屋已登记和未登记建筑调查认定的公示》,宋文娟房屋编 号为 A5-55, 房屋面积93.71平方米，参照合法面积为83.19 平方米，违法建筑面积10.52平方米。2019年11月20日， 连云港市连云区住房和城乡建设局发布《徐圩新区棚户区改 造项目(三期)房屋征收分户初步评估结果(第二批)的公 示》,宋文娟房屋总确权建筑面积为86.06平方米，房屋评 估总价275908元。2021年5月20日，连云港市连云区住房 和城乡建设局向连云港市城市管理行政执法局致《关于对徐圩新区棚户区改造项目(三期)中涉嫌违法建设的房屋进行认定的函》,2021 年5月26日，连云港市城市管理行政执 法局作出《关于宋文娟户违法建设符合情况的函》称，宋文娟户7.65平方米房屋未取得建设工程规划许可证。

2019年12月17日，先河公司向连云港市连云区住房和 城乡建设局出具苏先评征字[2019]XW-XGWSQ 第 A5-55 号《房 地产征收估价报告》,确定宋文娟房屋在征收时点即2018 年11 月 2 2日的价值为275908元。2019年12月17日，连 云港市连云公证处公证，2019年12月6日上午，连云港市 连云区住房和城乡建设局工作人员向宋文娟送达前述《房地 产征收估价报告》。宋文娟查看报告后拒绝在送达回证上签 字。无证据表明，宋文娟在估价报告送达后向评估机构申请复核。2022年8月29日，被告作出21号补偿决定并公告。认定宋文娟被征收房屋建筑总面积为93.71平方米，被认定为合法面积86.06平方米，违法建筑7.65平方米，经先河公 司评估，合法房屋价值275908元，房屋室内装饰装修及附 属设施补偿价为55939元。被告决定： 一、宋文娟选择货币  补偿的，补偿金额为：房屋价值275908元，搬迁补助费861 元，临时安置补助费6196元，室内装饰装修及附属设施补 偿55939元，经营性用房补助51376元，共计390280元。  二、 宋文娟选择产权调换的，根据补偿方案，将坐落于徐圩  新区张圩小区1 号楼二单元401室，安置产权面积99.78平 方米(现房)作为产权调换房，安置房评估价值为349230 元。宋文娟应补偿总额为391140元，由征收部门依法向宋 文娟支付差价41910元。三、宋文娟应当在21 号补偿决定  送达之日起15日内选择一种方式与征收部门办理征收与补 偿手续，并将被征收房屋腾空后交付拆除。逾期不作选择的， 将按照有利于宋文娟的产权调换方式进行补偿。补偿决定还 交代了宋文娟依法享有的复议和诉讼的权利。该补偿决定于2022年9月21日送达宋文娟。

另查明，2023年4月2日，被告作出连区征补字〔2023〕 8 号《关于撤销宋文娟户房屋征收补偿决定书的决定》,称  因21 号补偿决定存在瑕疵，决定撤销该补偿决定。宋文娟  收到《关于撤销宋文娟户房屋征收补偿决定书的决定》后，本院谈话释明后，宋文娟仍坚持诉讼。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第 四条第一款规定，连云区政府有权作出案涉25号补偿决定，属于本案适格被告。原告宋文娟作为21 号补偿决定确定的被征收人，与本案具有利害关系，有权提起本案诉讼，属于适格原告。

因本案审理期间，被告撤销了21号补偿决定，原告坚 持诉讼，故依法仍应审查21 号补偿决定是否合法。其一， 关于产权调换房屋的价值确定问题。  《国有土地上房屋征收 评估办法》第二十九条规定，除政府对用于产权调换房屋价 格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的 市场价值。本案中，并无在案证据表明21号补偿决定中的 产权调换房屋的价值经过评估确定，与上述规定不符。其二， 关于被征收房屋面积的认定问题。本案中，对于宋文娟户房 屋未登记面积或违法建设面积的认定依据不足。从在案证据 看，征收部门发布已登记和未登记建筑调查认定的公示时间 为2019年9月6日，评估报告出具的时间为2019年12月 17日，而连云港市城市管理行政执法局回函连云区住房和城 乡建设局《关于宋文娟户违法建设符合情况的函》时间为 2021年5月26日。显然，在后作出的《关于宋文娟户违法 建设符合情况的函》并不能作为征收部门发布的已登记和未 登记建筑调查认定的公示、以及评估报告中违法面积认定的 依据。其三，补偿决定作出时间距评估价值时点时间较长，被征收房屋价值是否存在变化无证据证明。被告作出21 号 补偿决定时间为2022年8月29日，评估报告依据的价值时 点为2018年11月22日，二者相距时间较长，房屋价值是  否存在较大变化，被告仍然以2018年11月22日作为价值时点是否存在合理，是否可能导致被征收人合法权益受到损害，缺乏证据证明。

综上，原告宋文娟请求撤销的21 号补偿决定已由被告 在本案诉讼期间自行撤销，原告要求继续审理。21 号补偿决 定存在违反法律规定之处，依法应确认该决定违法。依据《中 华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项、最高 人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

第八十一条第三款之规定，判决如下：

确认连云港市连云区人民政府作出的连区征补字 〔2022〕21号《连云区人民政府关于徐圩新区宋文娟户房屋征收补偿决定》违法。

案件受理费50元，由连云港市连云区人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上

诉。向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状

副本，上诉于江苏省高级人民法院。

审    判    长    黄文波

人 民 陪 审 员    宋建霞

人 民 陪 审 员    张   迅

二O二三年四月二十六日

书    记    员    周   杰