四川省眉山市中级人民法院

行政判决书

原告夏某，男住四川省仁寿县。

委托代理人田某(系夏成见之妻)，住四川省仁寿县。

委托代理人陈华，北京市农权律师事务所律师。

被告仁寿县人民政府。住所地，四川省仁寿县。

法定代表人明某，县长。

出庭负责人宋某，仁寿县人民政府副县级分管领导。

委托代理人李某，四川典扬律师事务所律师。

被告仁寿县***人民政府。住所地，四川省仁寿县***。

法定代表人王某，镇长。

出庭负责人徐某，副镇长。

委托代理人李某，四川典扬律师事务所律师。

原告夏某因要求确认被告仁寿县人民政府(以下简称仁寿县政府)、仁寿县***人民政府（以下简称黑龙滩镇政府)强制清除地上物违法一案，于2021年1月28日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2月2日向被告仁寿县政府、*镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月19日公开开庭审理了本案。原告夏成见及委托代理人田某、陈华,被告仁寿县政府的出庭负责人宋某及委托代理人李某、黑龙滩镇政府的出庭负责人徐某及委托代理人李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告夏某诉称，原告系仁寿县***村民，拥有承包土地。被告组织建设“黑龙滩国际生态旅游度假区项目”，被告黑龙滩镇政府要求原告与之签订安置补偿协议,但原告未见过发布征地公告，未经地籍调查确认登记,未得到征地补偿费用的情况下，被告于2018年11月4日、2020年10月2日两次强制清除原告柑橘果树10亩5分。请求:依法确认被告清除原告树木、耕地的行为违法。

原告为证明其诉讼主张，提供了以下证据:第一组:1.原告身份证复印件，2.一卡通补贴明细，3.组长核实原告土地面积明细，4.仁寿县公安局受案回执，拟证实原告的主体适格，原告10.5亩土地被强制清除事实。第二组:5.国复【2020】2344号告知书,拟证实该双挂钩批复不包括涉案地块,与本案无关。第三组:6.现场照片,与被告提供的照片比对，拟证实房地被破坏的事实。第四组:7.照片五张及光盘一张，拟证实原告土地被破坏的事实及目前还在动工。第五组:8. (2020)川14行初 294号判决，拟证实被告的强制清除行为违法。

被告仁寿县政府辩称:一、案涉土地为双挂钩项目用地，已于2017年8月28日经四川省国土资源厅国土资函[2017]495号《关于四川省2017年第三批城乡建设增减挂钩试点项目区用地的批复》(以下简称495号批复）批准,用地手续合法。二、仁寿县政府未实施原告所诉的强制清除行为。案涉土地补偿费黑龙滩镇政府已转至原告所在村民小组,村民代表大会决定了款项分配,村委会、村民小组已将土地交给黑龙滩镇政府,黑龙滩镇政府将案涉土地交由中铁五局建筑公司后进行的清表及施工行为，与答辩人无关。请求驳回原告对答辩人的起诉。

被告仁寿县政府未提交证据。

被告黑龙滩镇政府辩称:一、案涉土地为双挂钩项目用地，已于2017年8月28日经四川省国土资源厅495号批复批准，用地手续合法。二、仁寿县政府未实施原告所诉的强制清除行为。案涉土地补偿费黑龙滩镇政府已转至原告所在村民小组,村民代表大会决定了款项分配,村委会、村民小组已将土地交给黑龙滩镇政府,黑龙滩镇政府才将案涉土地交由中铁五局建筑公司进场施工。三、答辩人对案涉原告承包经营的2.87亩土地进行了丈量、对果树进行了清点,原告当时也在现场，事后领取了二次柑橘补偿款，同意将土地、苗木交付施工。原告的房屋及其他承包地、苗木未受破坏。四、案涉土地系答辩人交由中铁五局建筑公司进行的清表及施工，仁寿县政府未参与、委托或安排施工，与其无关。

被告黑龙滩镇政府为证明其诉讼主张，提供了以下证据、法律依据:1.495号批复，拟证实涉案土地已取得合法用地手续。2.资金支付凭证,拟证实镇政府已将案涉土地附着物补偿款和土地补偿款支付给原告所在村民小组。3.会议图片，拟证实村民小组召开了动员会，村民代表及村民绝大多数同意项目进行。4.支出凭证、储蓄存单、清点果树现场图等，拟证实原告已领取涉案土地柑橘二次补偿款。原告的另外3兄弟已签自愿参与涉案双挂钩项目，原告岳父为村民代表也签字同意。5.现场相片，拟证实原告土地、房屋现状，房屋未受损坏;2亩多地已修成公共道路，其余土地未占用，原告自行移开果树。

经庭审质证,对原告夏成见所举证据，被告黑龙滩镇政府的质证意见为:对证据1、2真实性无异议，证据2不能达到证明目的,对证据4真实性无异议，对证据3真实性有待核对，应以核对登记为准。证据2.3.4不具关联性,合法性无法判断。对证据5真实性、合法性、关联性（以下简称三性)无异议，但不能达到证明目的,不能否认涉案项目区是双挂钩。对证据6认可三性,是原告自行移走苗木后施工方在进行绿化施工，不能达到证明目的。对证据7不认可三性,照片看不清,视频内容也不能证明是二被告实施,不能达到证明目的。对8真实性、合法性无异议，与本案无关,不能达到证明目的。被告仁寿县政府对原告所举证据的质证意见与黑龙滩镇政府一致。对被告黑龙滩镇政府所举证据,原告夏成见的质证意见为:对证据1合法性、关联性不认可，不能达到证明目的，批文本身不涉及大田村的土地,被告没有提供征地红线图等证实与原告土地的天系。1该批复个对初《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十六条的规定。对证据2关联性不认可，补偿款给村民小组没有给个人,没有告知和听证程序，超出合法村民自治范围。对证据3三性、证明目的均不予认可，没有会议时间、地点，没有签到和整个会议过程记录。对证据4．合法性、关联性不予认可，涉案土地是10.5亩分两次被破坏,并非仅2.87亩。第一次是2.87亩和0.53亩,柑橘二次补偿款仅是对果实的补偿;第二次7.11亩现在仍在动工,一分也没有补偿。对证据5三性无异议，不能达到证明目的。前后对比结合报警可以看出是被强制清除，原告没有在现场。黑龙滩镇政府称原告自行移除树木一说不符合客观事实。被告仁寿县政府对黑龙滩镇政府所举证据三性无异议。

本院对上述证据认证如下:原告夏成见所举证据8与本案无关联性,不能作为本案的证据采纳。原告夏成见、被告黑龙滩镇政府所举其他证据均与本案待证事实具有关联性,证据来源和形式合法,具有证据的真实性,可以作为本案证据采纳。

经审理查明,原告夏成见系仁寿县黑龙滩镇原大田村1组村民,拥有承包土地,原告在承包土地上种植有柑橘等种植物。2007年大田村1组与大田村2组合并为大田村5组,后大田村5组变更为现在的开元社区1组。2017年8月28日经四川省国土资源厅495号批复批准,同意包括仁寿县黑龙滩镇与该镇大田村城乡建设用地增减挂钩试点项目区（以下简称双挂钩项目)等4个项目区实施规划,其中该双挂钩项目拆旧地块258个，579户2191人，建农民集中居住区1个，位于大田村，城镇建新区2个，位于金山村、茶山村，挂钩周转指标规模39.9877公顷，农民集中区使用指标9.3328公顷，城镇建新区使用指标30.5582公顷，实施期限为三年。该项目实施中，原告所在的村组干部对原告家庭使用的土地进行了丈量,确定大橘子树12.8亩，中橘子树1.4亩，另有大杂树面积0.5亩。2018年9月21日，被告黑龙滩镇政府通过仁寿县国库集中支付中心向原大田村1组村民代表周某某的个人银行账户上支付用地补偿款2361.437199万元、附着物补偿款470.5677万元。该款付给原大田村1组后,大田村1组按照每亩8000元补偿标准,确定夏成见2.87亩二次柑橘果实补偿金额为22960元,并于2018年10月16日以夏成见的名义在四川省仁寿农村商业银行存入22960元一年定期存款。庭审中，被告黑龙滩镇政府陈述大田村1组土地款和青苗费分配花名册中，夏成见应分得44万6千元，由于夏成见自身原因尚未领取。黑龙滩镇政府支付大田村1组土地补偿费及青苗费后，将案涉土地交由中铁五局建筑公司施工。该公司于2018年11月4日对夏成见2.8亩的橘子树进行了清除,于2020年10月2日施工，对夏成见的部分橘子树予以了清除。夏成见之妻田桂英于2020年10月9日向仁寿县公安局黑龙滩派出所报案，称有人到其柑橘地挖土。原告所举证据不能证明中铁五局建筑公司2020年10月2日施工清除橘子树的具体亩数。

另查明，因夏成见等5 人对495号批复不服，向四川省人民政府申请行政复议，四川省人民政府作出川府复驳[2019]424号《驳回行政复议申请决定书》。

本院认为，本案为原告夏成见要求确认被告仁寿县政府、黑龙滩镇政府强制清除地上物违法之诉，本案的争议焦点为:被告仁寿县政府、黑龙滩镇政府是否实施或组织实施了强制清除原告夏成见承包地上种植物的行为，若该行为存在，是否合法。

依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第三项“严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。.... 的规定和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发[2008]138号)第二条“本办法所称城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”第三条第五项“挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。具体遵循以下原则: (五)尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益;”第十六条第一款“项目区建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地。确需征收的集体土地，应依法办理土地征收手续。”的规定，双挂钩项目的目的应为复垦农村建设用地为耕地，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，使城乡用地布局更合理。实施中应以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，确保项目区实施后，增加耕地有效面积，提高耕地质量，建设用地总量不突破原有规模;同时，尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益。除因村民的集中安置可占用农村集体土地外，其他非农村建设用地项目应经依法批准征收后，才能按规定实施。故在双挂钩项目实施中，不得改变土地性质和农用地的用途。依据国务院国发(2010) 47号《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》第十二条“加强组织领导。地方各级人民政府要切实加强组织领导，形成地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门各司其职协调联动的工作机制。.....的要求和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第四条第一款....试点市县国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。”第二款“挂钩试点工作应当由市、县人民政府组织协调，相关部门协同配合，共同推进。”第五条第一款“挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，以项目区为主体组织实施。...的要求，实施土地增减挂钩试点项目应由地方政府主导，以项目区为主体，相关部门参与，各司其职。故被告仁寿县政府为案涉双挂钩项目实施的组织协调之责,被告黑龙滩镇政府为组织实施之责。本案中，涉案双挂钩项目经原四川省国土资源厅批准后，因项目区在黑龙滩镇政府辖区内，黑龙滩镇政府在组织实施。实施过程中，在与原告夏成见未达成拆迁安置补偿协议，无证据证实原告除二次柑橘果实补偿款外已得到有关补偿，且原告案涉土地本就是农用地(种植用地)的情况下，黑龙滩镇政府以实施双挂钩项目的名义，将案涉土地交给中铁五局建筑公司进行道路施工，致使中铁五局建筑公司强制清除了原告承包地上的种植物，该行为应认定为黑龙滩镇政府委托中铁五局建筑公司实施的行政强制行为，法律责任应由黑龙滩镇政府承担。依据《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一、二款“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”的规定，黑龙滩镇政府在没有行政强制执行权的情况下，委托中铁五局建筑公司强制清除原告的种植物，属超越职权。

本案中，虽被告仁寿县政府系案涉双挂钩项目实施的组织协调者，但现有证据不能证实其实施或组织实施或委托被告黑龙滩镇政府实施了强制清除原告夏成见承包地上种植物的行为，故原告将仁寿县政府列为本案共同被告不当，仁寿县政府在本案中不应承担责任。

综上，被告黑龙滩镇政府委托中铁五局建筑公司强制清除原告夏成见承包地上种植物的行政强制行为超越职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第七十四条第二款第一项的规定，判决如下:

确认被告仁寿县黑龙滩镇人民政府于2018 年11月4日、2020年10月2日强制清除原告夏成见承包土地上种植物的行政强制行为违法。

本案受理费50元，由被告仁寿县黑龙滩镇人民政府负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。