一、【基本案情】
（一）案件简介
德城区政府在未作出房屋征收决定、未对于某的房屋价值进行评估、未制作安置补偿方案的情况下，于2015年7月30日发布公告，将于某房屋予以征收，自从圈占时至2020年2月已有4年之久，德城区政府未与原告签订补偿协议，于某也未收到任何有关房屋征收的安置补偿款。于某为维护自身合法权益，向法院提起行政诉讼。
（二）争议焦点
1、原告是否符合法定起诉条件；
2、被诉行政行为是否合法。
二、【案例评析】
（一）关于原告是否符合法定起诉条件的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由此可知，法定起诉条件包括以下几个方面：1.原告是行政行为相对人或者其他与被诉行政行为具有利害关系的公民、法人及其他组织；2.被告明确；3.诉讼请求具体，且起诉需有事实根据；4.起诉事项属于行政诉讼受案范围，且符合管辖规定等。
首先，本案中，原告在原城隍庙市场地块拥有合法房屋，其与涉案行为具有利害关系，原告具有诉讼主体资格。
其次，被告主张其不是本案适格被告，但未提供任何证据，且原告提交的公告、德城区政府办公室政府信息公开告知书、城隍庙个人房产身份确定单等证据可互相印证，能够证实德城区城隍庙综合开发指挥部系由被告组建。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”在该指挥部并无独立承担法律责任能力的前提下，原告以德城区政府为被告提起本案诉讼，符合法律规定。
第三，虽然被告主张原告的起诉超过起诉期限，但其并未按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定举证证实，且案涉房屋被圈占，该行为一直处于持续状态，因此，原告起诉未超过法定起诉期限。同时，原告所诉事项明确，有初步的事实依据，亦属于行政诉讼受案范围。
综上，原告的起诉符合法定起诉条件。
（二）关于被诉行政行为是否合法的问题。
原告虽主张所诉行为系行政征收行为，但结合原告起诉的事实理由及庭审中原告对征收行为的具体阐述，被诉行为实质为以征收为名实施的圈占行为。征收拆迁工作中，为开展征收而实施的圈占属于征收工作的一部分，造成的法律后果应由作出该行为的行政机关承担。该行为发生后，行政机关未实施后续的征收拆迁工作，也未作出与该行为相关联的其他行政行为，则该行为即为行政事实行为，其影响了当事人的合法权益，具有可诉性。本案中，被告成立的德城区城隍庙综合开发指挥部于2015年7月30日发布公告，明确为推进征收工作，房屋产权人应在指定时间进行房产信息确认登记工作。原告基于对行政机关的信赖，进行房产登记并腾空房屋，被告圈占原告涉案房屋后，长期搁置，并未实施后续的征收工作，该持续圈占行为致使原告合法权益受到影响，因被告未提交证据证明该行为合法性，因此，应视为该行为没有法律依据，且其不具有可撤销内容，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，应确认被诉行政行为违法。
三、【判决结果】
（一）确认被告违法
确认被告德州市德城区人民政府于2015年7月底对原告于某位于德城区东方红路22号城隍庙北市场一期工程南6号房屋以征收名义实施的圈占行为违法。案件受理费50元，由被告德州市德城区人民政府负担。
（二）裁判文书
德州市中级人民法院，行政判决书（2020）鲁14行初100号
（三）结语和建议
原诉请求依法确认被告对原告位于德城区东方红路22号城隍庙北市场一期工程南6号的房屋于2015年7月底采取的征收行为无效并返还原物；后经审查，被诉行政行为不具有明显无效情形，原告将第一项诉讼请求明确为确认被告德州市德城区人民政府于2015年7月底对原告于某位于德城区东方红路22号城隍庙北市场一期工程南6号的房屋以征收名义实施的圈占行为违法。
行政行为诉求无效还是撤销是一种诉讼策略选择，法院会予以查明。行政征收看似超过诉讼时效，还需要注意征收行为中的圈占行为是否持续至今。
依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。从上述司法解释可以得出，重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求，不受起诉期限限制。同时，为避免出现当事人滥用确认无效诉讼请求以规避起诉期限制度的情况，原告一方应当对被诉行政行为属于无效情形举证，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当对行政行为是否属于无效情形进行审查，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告予以释明。经释明，原告变更请求撤销行政行为的，人民法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的起诉期限规定，超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。
四、与本案相关法律规定
（一）《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：
1.原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
2.有明确的被告；
3.有具体的诉讼请求和事实根据；
4.属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
（二）《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第四条第三款
第四条 公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
1.被告应当依职权主动履行法定职责的；
2.原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。
（三）《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款第（一）项
第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:
1.行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
2.行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:（1）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。（2）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。（3）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
本文作者：北京市农权律师事务所 陈戈
